反思 | 胡小明：智慧城市頂層設計標準化為時過早

原標題：反思 | 胡小明：智慧城市頂層設計標準化為時過早

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成熟的領域才能建立設計標準，智慧城市頂層設計領域顯然不符合這一條件，其成功案例太少，不足以支援建立標準。智慧城市頂層設計尚處於摸石頭過河的階段，需要的是百花齊放的探索，過早的標準化會阻礙頂層設計的創新。

目前智慧城市頂層設計的許多概念並沒有理清，倉促的標準化方案會誤導智慧城市的頂層設計。當前最需要的是理清智慧城市頂層設計的基本概念、針對出現的困難提出解決辦法，讓智慧城市頂層設計實用化。

一、 首先要澄清頂層設計邊界

1. 有邊界的任務才能成功

智慧城市頂層設計通過專家的評審並不等於成功，執行有效用纔算成功。遺憾的是在執行中發揮作用的頂層設計寥寥無幾，如果一項任務大多數人都做不好，首先應懷疑的不是執行人的問題而是任務本身設計得不合理。

智慧城市頂層設計始終沒有清晰的定義，其邊界十分模糊，受到「頂層」二字的誘惑以為頂層設計應當無所不包，導致設計人員無限擴大設計範圍，使「頂層設計」嚴重脫離實際，確定頂層設計的邊界已是當務之急。

2. 頂層設計要以政府的重點工作為邊界

城市歷史以千年計，智慧城市是百年事業，每屆政府只能做有限的推進，不可能畢其功於一役，一屆政府只能針對城市主要問題設計有效的智慧化服務，城市的智慧化不在於使用多少新技術，而在於全社會組織應用的效果，開發不容易用好更不容易，政府只有做少一點纔可能做得好一點。

頂層設計要適應政府規劃的盤子，每屆政府可呼叫的資源有限，不宜規劃太多的專案，頂層設計要以完成政府的任務為目標，完善政府規劃的任務，以資訊科技提高其質量與可行性，不要去做超出政府規劃之外的全面設計。

3. 與規劃配套的頂層設計

頂層設計對政府規劃任務的支援首先是增值視角，主要考慮如何形成更大的效益，利用資訊科技促成相關工作形成良好的配套，將分散的服務連線為整體的服務，形成智慧服務的生態環境，使有限的投資產生更多的效益。服務內容配套與時間同步能夠加快建立智慧服務生態環境的建設，對提高重點工程的效益很重要。

4. 與執行配套的頂層設計

頂層設計對政府重點任務的另一項支援是優化執行操作，這一階段設計主要考慮的是可行性問題，包括技術可行性與業務可行性，此時頂層設計考慮的重點不是效益增值而是風險防範，控制操作的成本，頂層設計不需要規劃若干年之後全面系統，只需要把重點工作的執行設計好，提升重點工作的協調性，確保重點工作順利完成。

將頂層設計的業務範圍限定在政府重點工程的範圍內有助設計人員集中精力制定可操作的方案，改善政府重點工程建設的經濟性，提高系統服務的社會價值。

二、 應對不確定性需要頂層設計升級

1. 系統工程方法無法解決效益問題

很多頂層設計師總是強調「智慧城市頂層設計是一項系統工程」，更時髦的說法是「智慧城市頂層設計是一項體系工程」，不論是「系統工程」還是「體系工程」都沒有跟上智慧城市量變到質變的發展步伐，智慧城市的頂層設計是超系統工程的，也是超體系工程的。

不論是系統工程還是體系工程，都在假定系統在建設時環境是確定的，設計者可以全面考慮各方面的因素，形成最合理的方案，指導智慧城市建設。但是智慧城市並不是短期就能建成的，環境在變化、技術在變化、需求在變化、社會經濟在變化，而且變化的速度太快，根本不存在穩定的環境，系統工程設計的基礎動搖了，如果對環境的預見力只有一兩年，怎麼能規劃十年以上的智慧城市建設工程？

在資訊環境飛速變化的時代，合理的建議是：要麼設計短平快的應用，要麼改變設計方法，不是設計靜態的專案而是設計專案執行管理的機制，使其能夠自動追逐智慧城市設定的某種目標。

2. 為應對不確定性頂層設計必須升級

傳統的IT工程的頂層設計是設計者一次性給出解決問題的答案，而智慧城市頂層設計存在不確定性問題，這些問題是在摸石頭過河中逐步呈現的，傳統頂層設計不可能解決尚未出現的問題，一次性給出答案的模式必須升級為能夠適應不斷摸石頭過河的連續改進的模式，頂層設計必須有動態改進的能力，升級版頂層設計將授權給系統執行者自動尋求解決辦法，升級版頂層設計不是設計IT解決問題的方案而是設計能夠自動追求系統目標的執行機制。

3. 用「自動追求系統目標的機制」應對不確定性

確定性與不確定性問題是相對的，從長期來看很多確定性問題也會變化為不確定性問題，而不確定性問題如果解決問題的速度很快，在問題出現的瞬間也可作為確定性問題處理，傳統的頂層設計是獨家一次性方案，解決不了不確定性問題，升級版頂層設計所設計的新機制授權系統執行者處理新問題，使系統向預訂的服務目標逼近。自動逼近目標的系統變一次性獨家決定的系統為多家可以連續調節的系統，新機制以連續的調整能力替代傳統頂層設計的一次性獨家決定，進而提升執行系統應對不確定性問題的能力。

4. 開放選擇性應對多部門合作的不確定性

智慧城市建設不確定性來源之一是需要合作的單位太多，各單位的利益需求不一致而產生的不協調，傳統頂層設計人員無法深入瞭解合作方的想法而不能有效設計，解決因合作產生的不確定性是對參與者開放選擇性，讓參與者有機會將自己的利益與需求融入到共建的系統之中，適度開放的選擇性有助參與者與系統主管部門協調相互關係，化解矛盾，頂層設計人員應當稽覈政府建設系統的多方合作機制，檢查其選擇性對參與者開放的程度，開放選擇性是提高系統適應能力的重要措施。

5. 在智慧城市建設中增加自組織成分

智慧城市建設方案要更多利用市場機制，增加自組織因素，提升專案的可靠性與實用性。智慧城市規劃的專案能否得到社會的歡迎是不確定性問題，設計者無法預先判斷使用者的需求意向，只有投入服務後才知道，此時建設者的知識是嚴重不足的，使用者的開放要多采用自組織的模式，通過互動式協商讓使用者自願形成組成服務鏈，自組織是聚集公眾智慧的有效辦法，也是減少智慧城市服務不確定性的有力措施。

三、 以經濟學視角應對小概率效益問題

1. 智慧城市的效益評估難題

智慧城市頂層設計困難之一是對系統的效益估計，在簡單的資訊化專案中，效益的判斷是甲方考慮的，頂層設計只需考慮系統的可行性，但是在智慧城市頂層設計中，專案的效益評估要落在頂層設計者的肩上，通常影響智慧城市專案的效益估算的因素有兩方面，一是對系統磨合及使用者發展的難度估計不足，系統執行不流暢，難以形成有效服務；二是過高估計對使用者帶來的效益，將小概率的效益評估為大概率，結果使用者遠遠不足使系統長期閒置。

2. 資訊共享效益的小概率問題

「資訊共享有效益」已成為資訊化 「常識」，但這條三十年前光彩奪目的常識已經暗淡，隨著網際網路的普及與網上資訊爆炸，資訊共享的價值因充分供應而大幅下降，在市場化的資訊共享供應充分的情況下，政府再建資訊共享系統一定要謹慎，首先要清楚解決的問題是什麼，出現的頻率有多高以及需要連線孤島、拆除煙囪的成本，實際上值得大動干戈的資訊共享業務沒有多少，大部分資訊共享業務可通過部門協商建立專用系統解決，沒有必要建資訊共享交換平臺，也沒有必要拆除一切資訊煙囪聯通一切孤島。網際網路資訊共享環境使很多刻意建立的資訊共享系統變得很不經濟。雖然能夠從政府資訊共享系統中獲益的應用很少，繼續用資訊共享來忽悠政府掏錢的卻不少。

3. 大資料應用效益是小概率的

並非所有的大資料應用都有價值，對政府工作有幫助的大資料很難找，有效益的政府大資料應用是小概率的，盲目聚集的一堆大資料有用的其實很少，資料多並不代表價值高，有價值的資料是精心挑選的結果。

不要以為把若干大資料都集中起來建立一個大資料共享平臺，效益就會滾滾而來，多數大資料共享平臺都執行不下去，因為可用的大資料資源太稀疏，使用者需求已經很稀疏，兩個稀疏很難配得上。大資料中心要麼規模無限大，使用者找到相應資料的成功率達到可應用標準，要麼資料集非常專業化，在該領域內找到需要資料的成功率達到可應用標準，否則使用者無法建立對大資料中心的信任，大資料中心的資料查詢成功率不能達標，虧損將無法避免。

4. 小概率效益專案看準後才能實施

資訊化效益的誇大宣傳已經形成許多誤解：以為資訊共享都是有益的，以為大資料都是有用的，於是資訊共享和大資料應用成為資訊化的目標，造成為資訊共享而資訊共享、為應用大資料而應用大資料，資訊共享和大資料應用成為向政府要錢的主要藉口，也是資源浪費的主要渠道，實際上這兩類應用的效益率遠沒有宣傳的那麼高，沒有明確的應用目標最好不要做這類遊戲，把小概率效益誇大成必然的效益是向政府騙錢的常用方法。

資訊共享、大資料應用的專案看準效益點纔可以做，事先看清楚會有效益的事情，把它做出來纔是效益。不要期望做一個平臺就會有大量應用效益冒出來，小概率效益不是靠碰運氣就能經營的。

四、 從組織化視角認識智慧城市

1. 智慧城市的效率來自有效的組織

城市的效率來自有效的組織，城市組織化程度反映城市的智慧。組織是成功合作關係的沉澱，有效的組織能夠長期發揮作用。資訊化是組織優化的過程，軟體是計算機指令的有效組織，應用系統的組織比軟體複雜在於軟體只涉及計算機指令與資料，而應用系統是人與計算機結合的系統，軟體組織是嚴謹的，而人機系統的組織需要能容錯，人作為被連線的「器件」必然有一定的錯誤率，這也是系統不確定性的來源，系統應在會出錯的人蔘與下仍能正常工作。

智慧城市是社會的有效組織，它包含人的組織、設施的組織、人與設施的組織，組織是部件的有效連線，頂層設計人員很熟悉資訊設施的連線，智慧城市頂層設計更需要關注的是涉及到人的連線。

2. 人的連線與裝置連線的差異

組織由各部件連線而成，連線的本質是通訊，是雙方對訊號的有效反應。如果是電子器件的連線，反應是精確而及時的，這種連線容易設計與管理，有人蔘與的連線就會複雜得多，因為人是有想法的，人的意願會影響連線的可靠性，我們可以用行政命令的方法加強連線，行政命令強度雖大但作用時間短並不適合長期業務。長期服務的系統會利用連線者的利益需求來強化連線，在市場經濟合作的連線中，互利起著關鍵的作用，在智慧服務系統中，不僅要設計器件的連線，還要設計好系統與人的連線，對於後者，互利是連線人的粘合劑。

3. 市場化的系統經常比政府系統更有效

政府策劃的電子商務不如阿里巴巴有效，人民日報的官方檢索系統比不過百度檢索，其原因在於政府系統可以用行政手段強力推動連線而輕視互利手段慢而久的連線能力，在政府組建的系統中使用者普遍缺乏選擇性。

市場機制建立的系統沒有行政手段支援只能靠互利來連線使用者，使用者參與是自願的，完全從自己的利益出發進行選擇，只會參與對自己有利的系統，參與者被互利的粘合劑粘進系統之中，每個系統成員都是評估利弊後才參與，利益的粘合作用使市場系統堅韌。政府組建的系統缺少參與者自主選擇的機會，缺乏互利機制的長久粘合，所以不如市場系統可持續。

4. 智慧城市建設要多采納自組織模式

市場組織的模式是自組織模式，政府統一的規劃很難考慮到各參與者細節的利益，這樣的系統會缺乏凝聚力。自組織系統給予參與者以充分的選擇機會，對提升系統的凝聚力非常重要。自上而下的系統無法準確認識底層的需求與利益，因而無法有效連線各參與者。自下而上的自組織模式的連線是開放的，讓利益相關者決定是否參與合作，系統對參與者的利益照顧的越多，系統的凝聚力就越高，執行的質量就越好。智慧服務系統要有長久的生命力必須藉助於自組織模式。

五、 智慧系統的認知過程與系統磨合

1. 系統磨合是認知過程的組成部分

智慧城市專案建設必須高度重視系統磨合。智慧城市建設核心是社會的重組，電子信息系統是組織優化的工具，城市運轉的效率不僅靠信息系統設計得好，還需要系統與社會環境融合得好，融合是相互認知相互適應的過程，這項工作涉及到系統的執行者與使用者，凡涉及到人的組織工作都不是容易的事情，其耗費的時間與精力會超過電子系統的開發與安裝。

2. 智慧化系統要反覆磨合才能成功

智慧化系統能夠運轉並不意味著大功告成，系統成功是要有足夠的使用者規模來使用這一系統。正如一件新產品開發出來並不等於開發成功，只有該產品熱銷纔是成功。智慧城市智慧系統成功的標誌是得到大量使用者的歡迎，這就需要與使用者一起，不斷磨合改進使執行流暢化，發現問題及時調整，使智慧化新產品真正受到社會歡迎。

大部分實用的系統並不是一開始就能設計出來，它們是在執行中改進出來的，一個優秀的系統是長期修改的結果，沒有認真的磨合就沒有優秀的智慧化服務系統的產生。系統磨合的工作量很大，其困難往往高於軟體設計人員的想象，其所耗費的時間也會超出計劃。

3. 頂層設計應關注磨合與推廣的流程

頂層設計人員很難估計到系統磨合過程中會產生的各種問題，這些問題只有在執行後纔會產生，也只有在執行後才能進行改進，頂層設計並不是只要設計智慧化系統就行了，還要設計系統磨合與推廣的流程，如何對執行中出現的問題進行有效的維護與改進，使智慧城市的智慧化系統成為一個有效服務的系統。

六、 智慧城市頂層設計的未來趨勢

1. 大一統方案退出歷史舞臺

早期的智慧城市頂層設計比的是方案的全面性、前瞻性和先進性，於是頂層設計的公司競相設計出全面完整先進的智慧城市設計方案，然而這種方案在實踐中全盤失敗，政府不可能有那麼多資金來支援這種大一統的方案，這種頂層設計距實際的需求越來越遠，無法證明其合理性，設計師承諾的效益均無法驗證。隨著政府經費的拮据，大一統的智慧城市方案不再受歡迎，每屆政府能做的事情有限，政府只需要對其所能做的任務進行頂層設計，大一統系統的頂層設計必然被淡出。

2. 煽動性強的系統混不下去了

很多頂層設計的公司打出「實現政府科學決策」旗號，推銷如「城市大腦」、「大資料決策支援系統」「大資料共享平臺」等系統向政府索要投資，如今這種鼓動政府投資的辦法越來越不靈驗，這些煽動性很強的所謂科學決策系統，始終拿不出成功案例，政府決策面對的主要是不確定性問題，這些問題是不可預測的，政府的資料永遠是不足的，自動化決策系統並沒有實用意義。政府真正關注的是能夠改善公共服務的系統，讓人民有獲得感而不是「能夠大幅度提高政府決策水平的系統」。

3. 閃亮登場遠不如長期磨合有效益

智慧城市建設是百年的事業，智慧的積累是一個持續不斷的過程，快一點、慢一點在歷史長河中都只是一瞬間，重要的是積累智慧的質量，智慧的創造與積累不需要大喊大叫，喊叫反而會影響智慧積累的質量。智慧城市建設將會降溫，也不再會成為投資的熱點，這種情況更有利於智慧城市健康成長。

人們對智慧城市建設的效益有了更多的耐心，真正能夠受到公眾歡迎專案是經過反覆磨合、改進、完善的智慧化服務系統，而不是閃亮登場的系統，能將一項服務長久持續改進纔是了不起的，智慧是通過持續改進而積累起來。

4. 智慧城市建設熱將退燒

社會對智慧城市的認識從迷信轉向清醒之後，智慧城市建設熱將會退燒，城市的智慧化將進入平靜的發展期，智慧城市建設會越來越多依靠企業投資，依靠自組織模式進行建設，政府將與企業合作，以效益目標明確的專案建設為主，地方政府會從本地區需要出發，建設目標明確的智慧服務系統，解決居民關心的熱點問題。

感悟

智慧城市不能搞運動式建設，若成為一場運動就會失去科學性和藝術性，變成毫無特色的複製品，不同的城市有不同方案纔有智慧，管理部門用不著忙於評比和檢查，看看全球智慧城市的優秀案例哪有相同呢？智慧城市不僅僅是工程建設更是科技探索與藝術創新，認真反思智慧城市建設理念之後，人們會認為頂層設計的標準化不是為時過早而是沒有必要，智慧城市的標準化應當在具體連線的層次上，如感知網連線標準、資料互操作標準、智慧交通訊號標準而不應是頂層設計整體標準。

參考資料：《智慧城市頂層設計的浴火重生》 2018/1/31 胡小明

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